De vrijblijvendheid moet eraf: hoe we kunnen sturen op het uitbannen van dakloosheid

Van crisismanagement naar structurele aanpak

De problematiek van dakloosheid is groot, wordt gepresenteerd als ingewikkeld en met het grote tekort aan betaalde woonplekken lijkt het een onoplosbaar probleem. Een veel voorkomende reflex is crisismanagement. Criteria voor wie in aanmerking mag komen voor hulp worden aangescherpt wat ervoor zorgt dat meer dakloze mensen worden uitgesloten. Noodmaatregelen worden genomen variërend van tijdelijke noodwoningen tot straatcoaches voor eventuele overlast voor ‘gewone’ burgers. En ja, in een sporthal of hotelkamer slapen is beter dan op straat. Met medemenselijkheid is niets mis. Maar ik geloof niet dat deze maatregelen substantieel verschil zullen maken in het terugdringen van dakloosheid.

Voor ik begin over wat er wel nodig is, is het goed te weten welke uitgangspunten ik daarbij hanteer:
1. Dakloosheid is een enorme schending van mensenrechten. Het voorkomen en uitbannen van dakloosheid volgt als logisch moreel doel, en topprioriteit.  
2. ETHOS Light is de definitie van dakloosheid. Het is de beste onderbouwde definitie en inmiddels ook leidend in Nederland. Dat betekent bijvoorbeeld: de meeste dakloze mensen verblijven niet op straat, maar in de opvang, bij vrienden of op onconventionele plekken. 
3. Voorkomen van dakloosheid is beter dan genezen. Er is behoorlijk wat kennis over de meest voorkomende routes naar dakloosheid, structurele factoren van dakloosheid en daarmee ook welke maatregelen nodig zijn om dakloosheid te voorkomen.
4. Housing First als systeemaanpak (soms Wonen Eerst genoemd) is de weg. Housing First is wereldwijd en in Nederland het meest succesvol in het aanpakken van dakloosheid (en het is niet een beetje succesvoller en effectiever dan alternatieve werkwijzen).

Nationale sturing

In de politicologie wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘soft power’ en ‘hard power’. Soft power is niet-dwingend en is gericht op beïnvloeding door bijvoorbeeld kennisdeling, inspiratie, netwerkvorming. Dit is zeker niet onbelangrijk: bevlogen werkers, directeuren van organisaties en wethouders gericht op het uitbannen van dakloosheid zijn cruciaal. Tot op heden is soft power de enige strategie die gevoerd wordt in de paradigmashift naar preventie en wonen. Daarom is er ook ‘hard power’ nodig. Ook daarin zijn verschillende vormen en gradaties. In de internationale politiek gaat het dan vaak over militaire dreiging of inzet, maar dat lijkt mij onwenselijk en onnodig. Ik zie grofweg drie routes waarmee je landelijk harder kan sturen op verandering: 1) financiering; 2) wet- en regeling; of 3) een stelselwijziging.

1. Financiering

In landen die succesvol zijn in de transitie naar Housing First en het uitbannen van dakloosheid werd gebruikt gemaakt van financiële prikkels. In Denemarken werd de bekostiging van opvang gehalveerd en vervolgens jaarlijks stapsgewijs afgeschaald. Het vrijgekomen geld werd geïnvesteerd in Housing First oplossingen. In Finland werd door landelijke en lokale overheden aangekondigd dat er slechts nog financiering beschikbaar werd gesteld voor preventie en Housing First. Voorbeelden van dergelijke financiële prikkels zijn:

• Afbouw van financiering opvang, opbouw Housing First en preventie financiering. Op dit moment ontvangen gemeenten voor maatschappelijke opvang ongeveer 450 miljoen euro (385 algemeen en 65 miljoen naar aanleiding van het Nationaal Actieplan). Je zou vanaf 2025 dit stapsgewijs kunnen afbouwen en nieuwe financiering beschikbaar stellen voor Wonen Eerst en preventief beleid. Dit is vergelijkbaar met de aanpak in Denemarken en Finland.
• De extra structurele middelen naar aanleiding van het Nationale Actieplan zijn bedoeld om de paradigmashift te maken. Meerdere mensen hebben het belang van voorwaardelijke financiering al benadrukt. Dit betekent dat gemeenten eerst een plan moeten indienen waarbij ze laten zien hoe de middelen worden ingezet voor Wonen Eerst en preventie.
• Een ander voorbeeld zijn stimuleringsmiddelen voor woonplekken. Dat kan dit jaar al. De afgelopen jaren was er bijvoorbeeld een Regeling Huisvesting Aandachtsgroepen. Daarbij gaf het Rijk financiering voor het realiseren van woonplekken. Een dergelijke regeling voor (dreigend) dakloze mensen (wel specifiek voor hen want in de oude regeling zijn er bar weinig woonplekken voor hen gekomen) zou stimulerend werken. Zeker wanneer het gaat om woonplekken waar mensen kunnen blijven wonen.
• Voor dergelijke stimuleringsmiddelen zijn meer mogelijkheden denkbaar bijvoorbeeld voor financiering gericht op preventie, opschaling van Housing First / Wonen Eerst. Daarbij is het wel belangrijk dat dit verder gaat dan pilots, proeftuinen en experimenten. Die tijd hebben we echt gehad.

Een belangrijke voorwaarde, zeker bij rigoureuze verandering in financiering, is het tijdig informeren van gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Financiering is een belangrijk sturingsmiddel, maar je moet organisaties niet overvallen. Veel van de middelen in de afgelopen jaren waren voor gemeenten pas op een laat moment zeker, waardoor zij er moeilijk op konden plannen.

2. Wet- en regelgeving

Je kan ook door het stellen van regels sturen op verandering. In onze gedecentraliseerde manier van besturen, zit dit niet in de aard van Nederland. De aanpak van dakloosheid is geregeld via de Wet Maatschappelijke Ondersteuning; deze verantwoordelijkheid ligt bij gemeenten en zij mogen zelf bepalen hoe zij de toegang tot ondersteuning organiseren. Het zorgt ervoor dat het uitmaakt in welke gemeente je dakloos wordt.

• Een meest verregaande vorm zou landelijke wetgeving zijn waarin het recht op huisvesting en de verantwoordelijkheden van de gemeenten in het garanderen daarbij worden vastgelegd. Indien je dit scherp formuleert geeft het grond om nieuw beleid (grondwettelijk) te toetsen en geeft het individuen of collectieven meer mogelijkheden hun recht te halen.
• Een tweede vorm is het koppelen van voorwaarden aan financiering voor gemeenten. Je kan stellen dat gemeenten alleen financiering krijgen als er een minimum aantal woonplekken per jaar beschikbaar is voor (dreigend) dakloze mensen. Of dat zij voor 2025 een plan moeten maken waarmee zij aantoonbaar opvang afschalen en preventie en wonen opschalen. Je kan ook denken aan andere punten uit het Nationaal Actieplan Dakloosheid zoals het uitvoeren van een ETHOS telling voor het in kaart brengen van dakloosheid, de aanwezigheid van onafhankelijke belangenbehartigers of het scheiden van wonen en zorg bij huurcontracten.
• Een derde vorm is het werken met taakstellingen, waarin het Rijk bepaalt hoeveel woonplekken een gemeente ten minste beschikbaar moet maken voor dakloze mensen. Dit is bijvoorbeeld het geval voor statushouders of het idee achter de spreidingswet asielopvang. Het is niet de perfecte oplossing, maar maakt wel scherp wat de ondergrens is voor gemeenten.
• Een andere route is het stellen van minimale eisen aan uitvoeringsorganisaties. Gemeenten kunnen dit soort zaken nu al meenemen bij hun inkoopvoorwaarden. Maar je kan ook denken aan een kwaliteitsregister of kwaliteitseisen die landelijk worden vastgesteld. In 2016 is er bijvoorbeeld een kwaliteitskader opgesteld voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang. Dat zou dan aangepast moeten worden naar het Nationaal Actieplan Dakloosheid, gericht op maar wonen, preventie en financiële bestaanszekerheid. En het mag dan niet vrijblijvend zijn.  
• Een eerste start zou monitoring zijn door in kaart te brengen hoe regio’s aan de slag zijn met het Nationaal Actieplan Dakloosheid. Belangrijk daarbij zijn harde indicatoren zoals: het aantal opvangplekken, het aantal Housing First / Wonen Eerst plekken en andere harde indicatoren. Het zou al enorm handig zijn als alle gemeenten inzichtelijk maken hoeveel woonplekken zij (extra) beschikbaar stellen voor (dreigend) dakloze mensen. Het voorbeeld van de taakstelling huisvesting statushouders is daarbij helpend. Het is (bijna) onmogelijk voor gemeenteraadsleden, burgers, belangenbehartigers om op dit moment dit soort inzichten te verkrijgen op het gebied van dakloosheid.  

3. Stelselwijziging

Aan de ene kant ben ik terughoudend met het idee van een stelselwijziging. ‘Be carefull what you wish for’. Voor je het weet wordt er een bezuinigingsmaatregel gekoppeld aan de wijziging. Ook zijn er transitiekosten, dat ten koste kan gaan van de eigenlijke inzet op dakloosheid. Toch noem ik drie elementen waar een stelselwijziging goed zou zijn.

• Het terugdraaien van de decentralisatie van de aanpak van dakloosheid. Om veel meer landelijk te sturen is het van belang dat het Rijk verantwoordelijk is. Veelzeggend was een interview met verantwoordelijk staatssecretaris Maarten van Ooijen waarin hij stelt dat hij had verwacht dat een staatssecretaris meer invloed zou hebben. Veel van de eerder genoemde landelijke sturingsmogelijkheden worden nu door gemeenten onmogelijk geacht omdat zij de verantwoordelijkheid dragen. Bij kritiek op het Rijk wordt vaak verwezen naar gemeenten en bij kritiek op gemeenten wordt vaak verwezen naar het Rijk. Aan dit vingerwijzen hebben dakloze mensen helemaal niets.
• Dakloosheid is de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn & Sport. Dat gaat dus over zorg, terwijl het als eerste zou moeten gaan over wonen. Het Ministerie van Volkshuisvesting zou dus als eerste verantwoordelijk moeten zijn, want dakloosheid is het ultieme falen van huisvestingsbeleid. Er worden wel voorzichtige stappen gezet door bijvoorbeeld Hugo de Jonge van Volkshuisvesting mede verantwoordelijk te maken voor het Nationaal Actieplan Dakloosheid. Maar voorlopig hangt deze verantwoordelijkheid af van de speerpunten van bewindspersonen en of bijvoorbeeld de tweede kamer Hugo de Jonge ook naar de kamer vraagt wanneer het gaat over dakloosheid.  
• De aanpak dakloosheid wordt wettelijk geregeld via de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), wederom zorg dus. De uitsluiting van hulp aan dakloze mensen die als te zelfredzaam worden gezien (zij hebben geen verslaving bijvoorbeeld), is terug te voeren op deze wet. De financiering voor dakloosheid is dan ook gericht aan zorgorganisaties, niet aan huisvestingsorganisaties. Ik hoor met regelmaat terug dat maatschappelijke opvangorganisaties een enorme uitdaging hebben om woningbouwcorporaties te overtuigen van meer woonplekken voor dakloze mensen. Wat nu als we het omdraaien en de woningbouworganisaties verantwoordelijk maken. We vragen hen de maatschappelijke ondersteuning die er nodig is zodat mensen hun woonplek kunnen behouden in te kopen.

Aan de slag

Tijdens het schrijven werd ik steeds enthousiaster, de mogelijkheden van sturing zijn eindeloos. Dat komt natuurlijk ook doordat er nu nog amper sturing is. In het toepassen is het cruciaal om de uitgangspunten te hanteren; huisvesting voor dakloze mensen gaat dus om alle mensen die onder ETHOS Light vallen. Housing First om directe en onvoorwaardelijke toegang tot huisvesting. Het overzicht laat zien dat er zowel grotere structuurverandering, maar ook kleinere stimuleringsmaatregelen mogelijk zijn. Binnenkort vergadert de tweede kamer over de VWS begroting en over de aanpak dakloosheid, en uiteraard wordt er gesproken in de formatie. Dit zijn kansen om nu te starten met sturen.

Tekst door Willem van Sermondt